Por John Emmeus Davis
Este artigo foi publicado originalmente pela Shelterforce em 29 de janeiro de 2014.
Comprar uma casa com um contrato de arrendamento do terreno é “muito difícil”, diz aquele refrão chato. É “muito mais fácil” usar uma cláusula no contrato de compra e venda para garantir que as casas ocupadas pelos próprios donos, com restrições à revenda, continuem acessíveis — algo que doações privadas, subsídios públicos ou intervenções do governo tornaram possível.
Tem empresas de desenvolvimento comunitário que, pela primeira vez, apostam na acessibilidade de longo prazo, mas optam por cláusulas no contrato de compra e venda porque são “menos complicadas” do que os arrendamentos de terreno, e as casas são “mais fáceis de vender” se o terreno vier junto com o negócio. Tem cidades que aprovam zoneamento inclusivo e depois colocam cláusulas restritivas nas casas a preços acessíveis obtidas de incorporadoras privadas, porque acham que uma restrição “autoaplicável” impõe menos trabalho administrativo para o pessoal da prefeitura. Tem até mesmo alguns fundos comunitários de terras que, relutantemente, abandonaram o arrendamento de terrenos em favor das cláusulas restritivas porque os financiadores públicos “não entendem de arrendamento de terrenos” ou os credores privados “não financiam isso” — os primeiros preferindo o tipo de garantia que sempre usaram e os segundos preferindo qualquer mecanismo que lhes permita apreender tanto o prédio e ficar com o imóvel se a hipoteca não for paga.
Essas organizações sem fins lucrativos locais e prefeituras receberam o apoio de um coro de organizações nacionais que elogiam a acessibilidade permanente como a política preferida em programas de aquisição de imóveis altamente subsidiados, mas defendem que as cláusulas contratuais e os contratos de arrendamento de terreno são equivalentes tanto na prática quanto moralmente. Na visão deles, “não importa realmente” qual mecanismo contratual seja usado, desde que os subsídios sejam mantidos e a acessibilidade financeira preservada.
Tantas lágrimas por causa do arrendamento de terrenos. Tantas vozes se levantam concordando que os mesmos objetivos podem ser alcançados com a mesma eficácia — e com muito mais facilidade — por meio de cláusulas contratuais. Mas será que isso é mesmo verdade? Será que elas realmente conseguem o mesmo resultado? E será que “mais fácil” é necessariamente uma coisa boa? Quem defende a equivalência com certeza acha que sim. Eu, não.
Toda essa reclamação sobre contratos de arrendamento de terrenos me faz lembrar de algumas cenas de um dos meus filmes favoritos sobre beisebol, “A League of Their Own”. Perto do final do filme, Dottie Hinson, a receptora estrela do time, tenta, em lágrimas, explicar ao seu treinador mal-humorado, Jimmy Dugan, por que está deixando o time:
Jimmy Dugan: “Não tenho o direito de dizer a ninguém como viver. Mas sair assim às escondidas, desistir… você vai se arrepender pelo resto da vida. O beisebol é algo que entra na sua alma. É o que te anima, você não pode negar isso.”
Dottie Hinson: “Ficou difícil demais.”
Jimmy Dugan: “É pra ser difícil mesmo. Se não fosse difícil, todo mundo faria isso.”
A impaciência dele no final da partida com o lamento da Dottie não é grande surpresa para quem tá assistindo ao filme, porque ele já tinha dado a entender como provavelmente reagiria a qualquer um que reclamasse das exigências do jogo. Numa cena anterior, ele fica surpreso ao ver que suas críticas pesadas a uma jogada idiota fizeram uma das jogadoras desabar em soluços de mágoa. Olhando incrédulo para a jogadora que chora, ele solta, exasperado: “Não se chora no beisebol!”
Ver tantos dos meus colegas, cujos talentos e valores eu admiro, derramando lágrimas em abundância por causa das dificuldades de desenvolver e comercializar casas com restrição de revenda em terrenos arrendados ameaça despertar o meu lado “Dugan”. Tenho dificuldade em conter uma vontade nada caridosa de resmungar, incrédulo: “Não se chora na habitação acessível!” Claro que o arrendamento de terrenos é difícil. É pra serdifícil mesmo. Se não fosse difícil, todo mundo faria isso. O mercado faz o que é fácil. O governo faz o que é fácil. Por que a gente deveria?
Em Defesa da Dificuldade
No passado, os programas que usavam arrendamentos de terreno quase sempre exigiam mais do proprietário e do administrador — por um período mais longo — do que os programas que usavam cláusulas no título de propriedade. Mas isso vem mudando; esses últimos vêm ganhando terreno. Já não dá mais para comparar os dois mecanismos baseando-se principalmente no conteúdo dos contratos ou no compromisso com a gestão responsável.
Estou disposto a admitir, portanto, que as cláusulas contratuais e os contratos de arrendamento de terrenos possam ser elaborados de forma a conter os mesmos termos e condições. As moradias com restrição de revenda administradas por qualquer um desses mecanismos podem ser supervisionadas pelo mesmo regime de gestão. Os programas de aquisição de moradia que utilizam qualquer um desses mecanismos podem ser feitos para funcionar de maneira semelhante.
Isso ainda não quer dizer que as cláusulas de escritura sejam “tão boas quanto” os contratos de arrendamento de terreno. Trabalho com os dois há muito tempo, observando como funcionam na prática com várias organizações sem fins lucrativos e órgãos públicos. Ambos os mecanismos representam uma melhora significativa em relação à época em que quase todos os programas de assistência à aquisição de imóveis permitiam que casas altamente subsidiadas perdessem a acessibilidade conquistada com tanto esforço logo na primeira revenda.
Comparado com o que costumava acontecer, as cláusulas contratuais nas escrituras são bem boas. Os contratos de arrendamento de terreno são melhores ainda. Eles estão em uma categoria à parte. São mais difíceis de fazer, mas têm vantagens jurídicas, operacionais, econômicas, políticas e morais imbatíveis. O esforço extra vale a pena.
Aplicação duradoura da lei. Em muitos estados, o argumento mais forte a favor da superioridade do arrendamento de terrenos é que esse mecanismo tem mais chances de resistir a contestação judicial. Sem entrar em doutrinas complicadas, como a regra contra a perpetuidade ou a regra contra restrições irracionais à alienação, basta dizer que restrições de longa duração ao uso e à revenda de casas particulares são geralmente consideradas mais defensáveis e aplicáveis quando o contrato que impõe essas restrições tem uma data de término, por mais distante que seja, e quando a parte que impõe essas restrições tem um interesse direto nas casas restringidas. O arrendamento de terreno passa nesses testes, enquanto cláusulas perpétuas que “acompanham o imóvel” não passam, exceto em alguns poucos estados onde “cláusulas de acessibilidade” de longa duração são permitidas por lei. Mesmo nesses estados, porém, o caminho judicial para corrigir violações de cláusulas pode ser confuso, enquanto a aplicação dos contratos de arrendamento é clara e certa.
Administração eficaz. Os regimes de administração para cláusulas contratuais e contratos de arrendamento de terreno podem parecer praticamente iguais, mas isso não significa que, na prática, funcionem da mesma forma. Os administradores que são donos do terreno sob moradias com restrição de revenda têm mais chances de saber quando os proprietários estão com problemas. Eles também são mais propensos a agir para evitar que esses problemas piorem. Eles também têm mais chances de se sair bem nas negociações com credores privados para evitar a perda de terrenos e prédios quando a intervenção não der certo. Essas são vantagens de peso que dão aos programas que usam arrendamentos fundiários uma vantagem operacional sobre os programas que usam cláusulas de escritura.
Desenvolvimento equitativo. O arrendamento de terrenos traz benefícios econômicos que ficam menos acessíveis para famílias, organizações e comunidades quando as cláusulas restritivas no contrato de compra e venda são o mecanismo escolhido. O preço que um comprador de baixa renda precisa pagar por uma casa em um terreno arrendado provavelmente será menor do que por uma casa semelhante cujo terreno já esteja incluído na transação. É mais provável que o patrimônio que os proprietários de baixa renda têm em suas casas fique protegido contra perdas quando uma entidade sem fins lucrativos é a administradora do terreno. Uma organização sem fins lucrativos que é ao mesmo tempo proprietária e arrendadora do terreno tem acesso a uma fonte de receita e possui ativos em seu balanço patrimonial que uma organização que usa cláusulas de escritura não tem. Uma organização que possui terrenos em todo um bairro, arrendando-os para diversos fins residenciais, comerciais, agrícolas e recreativos, tem uma influência que vai além de suas próprias propriedades. Ela pode direcionar o curso do desenvolvimento de uma comunidade rumo à justiça, amenizando as pressões do mercado que tendem a deslocar pessoas de baixa renda e ajudando a garantir que os benefícios e os encargos do investimento público sejam compartilhados de forma mais equitativa.
Empoderamento da comunidade. O arrendamento de terrenos obriga uma organização sem fins lucrativos a levar em conta seus beneficiários e vizinhos de maneiras que as cláusulas de escritura não exigem, muitas vezes a ponto de incluí-los na gestão da organização ou na construção de uma base de apoio ampla para defender melhor os interesses dos seus arrendatários. Isso não quer dizer que todas as organizações sem fins lucrativos que fazem arrendamento de terrenos estejam fazendo um ótimo trabalho no envolvimento dos moradores e na organização comunitária, nem que todas as que usam cláusulas de escritura estejam fazendo um trabalho ruim. O que isso quer dizer é que o arrendamento de terrenos traz uma dinâmica política diferente, levando a organização sem fins lucrativos a compartilhar, construir e exercer poder em nome das pessoas que ela abriga e da comunidade que ela atende.
Propriedade ética. Há centenas de anos e em dezenas de países, as pessoas vêm criando comunidades planejadas, construindo moradias acessíveis e fundando empreendimentos produtivos em terrenos arrendados. As formas comunitárias de posse da terra têm sido preferidas não porque sejam necessariamente a maneira mais prática de fazer as coisas, mas porque são amplamente consideradas a maneira mais ética de fazê-las. Essa justificativa moral para o arrendamento de terras tem três vertentes que se sobrepõem. A primeira afirma que é errado transformar a terra e outros recursos naturais em propriedade privada. A segunda diz que é errado ter mais terra do que a pessoa precisa. A terceira diz que é errado deixar que os ganhos no valor da terra, criados por toda uma comunidade, sejam ficados só para alguns sortudos. O arrendamento de terras é visto há muito tempo como a resposta certa para todas as três.
A falsa equivalência entre cláusulas contratuais e arrendamentos de terreno
São afirmações ousadas sobre a superioridade do arrendamento de terreno, sem muitos argumentos ou evidências para sustentá-las. Na verdade, não espero que um post curto seja convincente. O máximo que posso esperar é simplesmente abalar a complacência de quem defende a equivalência e, talvez, fazer com que alguns profissionais parem pra pensar antes de decidir, de forma precipitada, que as cláusulas contratuais são a melhor opção só porque são “mais fáceis”.
Em primeiro lugar, isso pode não ser verdade. Se o uso e a revenda de casas próprias forem restringidos na mesma medida e se a fiscalização dessas restrições for feita com a mesma diligência, a carga administrativa imposta por cláusulas contratuais ou contratos de arrendamento de terrenos deve ser praticamente a mesma. Os profissionais que se sentem atraídos pelas cláusulas contratuais por acharem, ingenuamente, que isso vai reduzir a carga de trabalho das suas organizações estão levando suas responsabilidades de gestão muito na brincadeira.
Por outro lado, admito que o arrendamento de terreno geralmente é mais difícil de se fazer e, em algumas comunidades, pode ser impossível. Leis estaduais, condições de mercado ou a intransigência de credores privados ou financiadores públicos podem tornar as cláusulas restritivas no contrato de propriedade uma necessidade, mesmo quando uma organização sem fins lucrativos preferiria usar o arrendamento de terreno. Os profissionais que optam por cláusulas restritivas com base numa avaliação realista do que pode ou não ser feito para oferecer moradias acessíveis às pessoas necessitadas não podem ser criticados por deixarem que a missão se sobreponha ao mecanismo.
Muitas vezes, porém, o arrendamento de terrenos é considerado impossível quando, na verdade, é apenas difícil. Qualquer coisa que vá contra a corrente de ideologias arraigadas e interesses dominantes geralmente é assim. O arrendamento de terrenos faz exatamente isso, e de forma significativa. Ele questiona as noções populares sobre a propriedade da casa própria e a propriedade privada. Exige repensar os protocolos que os funcionários públicos seguem mecanicamente há muitos anos ao financiar e regulamentar moradias populares. Desafia as prerrogativas de especuladores, corretores imobiliários e banqueiros de maneiras que os acordos de condomínio não conseguem. Claro, o arrendamento de terrenos é complicado.
Também é melhor, principalmente quando usado por uma organização sem fins lucrativos para preservar a acessibilidade, a qualidade e a segurança das moradias próprias (e talvez de outros prédios e usos do solo) em prol de uma comunidade local formada por pessoas desfavorecidas e despossuídas. A aplicação das regras é mais duradoura. A gestão é mais eficaz. O desenvolvimento é mais justo. O empoderamento é mais provável. A propriedade é mais ética.
Na minha opinião, é assim que o jogo da moradia acessível e do desenvolvimento comunitário deveria ser jogado. Mas não é um jogo para quem tem coração fraco. O arrendamento de terrenos exige uma resistência e uma tenacidade que as cláusulas de escritura não exigem. Requer esforço extra e mais habilidade. É mais difícil de fazer. E daí? Jogar num nível mais alto tem que ser difícil. É isso que significa ser profissional. Você se concentra, aguenta firme e mantém o foco, fazendo com que a excelência pareça fácil, dia após dia. Cuspir é opcional. Não vale chorar.
